5.草根政治

​政治学中的术语Grass-roots Politics，可以译为基层政治，如果原本不动地译，即为草根政治。在县政府以下，政治怎样展开，是社会管理体制中的一个环节，县政府作为州政府的下一级，从县政府到民众，有的州还有一级更低的政府，这就是镇政府（Town Government）或乡政府（Township Government）。不过，往这一层建制上再一次反映了美国文化的特点，并非所有的州都设有镇政府或乡政府，而是在有这种传统的地方才设立，如东部、中东部和其他一些地方。镇政府较为典型的为新英格兰地区。托马斯•杰佛逊等思想家都曾高度评价镇政府，认为它是直接民主的一种理想形式。

​镇政府起源于殖民地时期，由于严冬和印第安人的存在，早期殖民者在小的村庄以及环绕着它的土地上设立了这种建制。区域内往往设有一个教堂，包括农村和城镇。镇政府的政治较为简单，由所有合格选民的会议决策，选民选择镇官。每年举行一次会议，如需要还可以召开会议。全镇会议决策之后，由选举的镇官（三至九名）执政。

​另外，选民还选举其他一些官员。镇官须执行全体会议制定的基本政策。不过，有的学者指出，随着政治生活的发展，前来开会的人数越来越少，愿意做镇官的人也越来越少。有的镇发展出代表会议，选民选举一百名或更多的人开会，代表他们。卢梭说过，公意不能代表，如果人们宁愿选举代表代表他们的意志，政治制度就变质了。镇政府的发展趋势是什么？现在不好说。不过，镇政府在不少地方，还起着举足轻重的作用（关于镇政府，见第二章第6节“政治基因”一节，那里记录了对一个镇政府的实地考察）。

​除镇政府之外，在大西洋中部各州和中东部各州，农村还设有乡政府。乡政府通常管辖36平方英里的幅度。在不少州，乡政府仍相当活跃，如伊里诺伊、印第安那、堪萨斯、密竭根、明尼苏达、威斯康辛等。密苏里、华盛顿州还有少量的乡政府。爱荷华和俄克拉荷马州曾有过乡政府，如今已经不运转了。

​乡政府负责照料公路、处理一些不大的法律案件，管理选举。乡政府也管估价财产价值、抽税。在一些州的大乡里可以拥有警察、消防、供水等机构。乡政府负责满足农村人口的需要。乡政府的管理与镇政府差不多，由选民每年的会议制定政策。但来开会的人很少，除非事关重大。乡政府目前正在衰落，因为乡村地区的人口越来越少，交通发达，信息网络、经济沟通使农村地区与城市紧紧联系在一起。这些功能为乡政府难以承担；另一方面，愿意做“乡官”的人越来越少。人往高处走，人们纷纷到乡外去谋求高职了。

​不过，在一些城市化程度较高的地方，乡政府的作用略见长进。这是因为它们城市化了，人口密度高，矛盾和利益要求多，管理自然不可或缺。

​再有一种形式，就是特区（Special districts）。这种政府形式所知人不多。特区是一个独立于其他政府机构的政府组织，它有自己的征税权和其他权力，有自己的政府组织。特区因不同的需要组织起来，如机场、计划、停车场，等等。特区与其他政府组织（如市政和县政府）之间有边界，也可能与其他政府交错。城市有，乡村也有，百分之六十的特区集中在十个州，如加利福尼亚、伊利诺伊等。

​设立特区的原因一般有：（1）方便或支持某中国特殊的功能；（2）执行某些单项功能的机构在一个地区内至关重要。特区的类型很多：（1）学校特区，为数最多，由一个委员会领导，向他们属下的人们提供一套教育制度；（2）卫生特区，以使污水处理更为有效；（3）电力特区；（4）供水特区，由供水系统供应水源；（5）其他类别，图书馆特区、消防特区、森林特区等。五、六十年代特区发展最快。特区的总数大约相当于全国城市的总数。

​特区的设立由州法律决定。特区内的人们为特定目标组成一个政府。一般选举一个委员会，委员会有权征税，设立必要的组织，购买必要的设备，满足民众的需要。特区用来满足人们的特殊需要，并针对特殊地区的人征税。设立特区，是因为其他地方政府不能提供这种特殊的服务。特区的政治功能往往不强，只为提供某种专项服务而活动。

自然，对于特区，也有争论。有人认为它的设立使那些从事专门设备生产的厂商渔翁得利，因为特区均是为专门的目标而设立的。另外，特区虽然不是为政治目的而设立的，但它们也不能游离于政治之外。利益集团、政客照样在特区活动，影响特区管理。

​无论如何，特区是一种较为灵活的管理形式，哪里有特殊需要，设立特区加以解决是一种行之有效的管理方法。在州政府和其他地方政府不能满足需要时，设立以特殊需要为目的的纯管理性的特区组织，是一种合理的选择。对地广人多，文化差别大，需要繁杂的杜会，尤其适合。

​在社会的管理体制和形式上，宜活不宜死。体制太死，往往限制社会生动活泼的发展。当然，事物不能走极端，如果太活，社会管理活动又会失去章法，没有一体化的结构。在两个极端之间找到合适的方位，是一个社会管理优化的先决条件。

​最后，还存在村政府（Villages）。村的概念在这里相当于镇而非乡，有城市的含义而非农村的含义。从法律上说，村与市有相等地位。村的地位由州法律规定。有的村只是邮局店周围的一些人家“鸡犬之声相闻”；有的比铰大。这里的人们需要修路、路灯、供水等服务，组成市又太小，可以称为村。各州都有法律，人们可以通过一定的程序申请组建村。村政府一般较为简单，类似于弱市长体制。立法机构为一小的委员会，有三至九人组成。主席或其他头衔的人主持委员会。另选举一些其他官员，少而精。村政府可以与乡政府分开，向县政府派出自己的代表，也可以隶属于乡政府，各有不同。

​美国政治在草根政治这一层，放得很开，主要职能在于为辖内的人们提供服务和便利，其他职能相对不那么明显。官员依靠人们交纳的税行政，他们由选举产生。草根政治的组织简朴，便于监督。在政治生活中，老百姓对于全国政治或者州政治，无话可言。但对草根政治却有实际发言权，因为这些活动就发生在他们身边，他们眼前，与他們的日常生活交织在一起。实际上，在这一层更多是杜会性的和福利性的。草根福利，草根非政治，对老百姓来说，足矣。